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¿Debe existir en la administración pública una estructura retributiva jerarquizada, o lo que es lo mismo, debe un alcalde cobrar un euro más que el funcionario de mayor retribución?

22 de Febrero de 2009 | Artículo escrito por Ignacio Arias Díaz, Letrado de la Junta General del Principado de Asturias

¿Debe existir en la administración pública una estructura retributiva jerarquizada, o lo que es lo mismo, debe un alcalde cobrar un euro más que el funcionario de mayor retribución?

Dice la Constitución Española (art.103.1) que la Administración actúa de acuerdo con el principio de jerarquía, lo que significa que sus órganos están armónicamente subordinados unos a otros y coordinados entre sí.

La Administración, a su vez, está dirigida por el Gobierno, según también proclama la Constitución Española (art.97).

En la Administración confluyen, pues, en una primera aproximación, dos tipos de sujetos: los políticos y los funcionarios públicos (dejamos al margen al resto de los empleados públicos por cuanto que la comparación por excelencia debe hacerse a los efectos de estas líneas entre políticos y funcionarios).

La Constitución Española prevé un escenario en el que ambos sujetos conviven, fijando dos reglas o líneas esenciales para garantizar esa convivencia: a) neutralidad política de la Administración; neutralidad administrativa del Gobierno.

La primera regla la garantiza el art.103.1 al establecer que “ la Administración sirve con objetividad los intereses generales “ y en el art. 103.3 al proclamar la imparcialidad de los funcionarios.

La segunda gira en torno a las previsiones del art. 103.3 cuando dice que la Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, lo que supone garantizar una función pública profesionalizada que actúa con “eficacia indiferente” en el sentido de que debe ser eficaz tanto si favorece cono si perjudica la política del Gobierno en el poder.

Dicho con otras palabras: al político le corresponde “dirigir” la Administración, mientras que al funcionario le corresponde velar por que la Administración actué con sometimiento pleno a la ley y al derecho, esto es, garantizar la observancia del principio de legalidad.

Este es grosso modo el papel que corresponde representar a cada uno de estos dos grupos de actores en la Administración.

A partir de este sencillo reparto, procede traer a colación de nuevo la interrogante que sirve de título a estas reflexiones aunque enunciada en otros términos: ¿Si la Administración actúa de acuerdo con el principio de jerarquía, tal jerarquía debe proyectarse en las retribuciones?
Anticipemos ya que desde nuestro punto de vista la respuesta es rotundamente negativa. Como el Abogado debe probar sus afirmaciones, vayamos a ello.

Esta materia es terreno abonado a la demagogia. Desde la clase política se viene manteniendo que la cuantía retributiva en la Administración debe responder al esquema jerarquizado consustancial al ámbito público, de tal manera que quien ocupa la cúspide de la “ dirección “ debe cobrar más que el escalón subsiguiente, y así sucesivamente hasta llegar al último escalón. Una suerte de pirámide retributiva.

En los ayuntamientos, por poner un ejemplo del que se hacen eco cíclicamente los medios de comunicación en los  años electorales, la liturgia responde al siguientes razonamiento: si el Secretario percibe unas retribuciones anuales de x euros, el Alcalde debe percibir como mínimo x más uno. No se repara en que en las retribuciones del Secretario están incluidos conceptos consustanciales el régimen funcionarial: pagas extraordinarias, grado, trienios, etc, que, por alcance, y sin matiz alguno, pasan a ser percibidas bajo una única rúbrica de “ sueldo “ por el Alcalde.

En este razonamiento se parte de considerar que la Administración Pública es una totum revolutum en el que políticos y funcionarios son la misma cosa, participan de la misma naturaleza y que el “primum”, esto es el Alcalde -por seguir con el ejemplo de los ayuntamientos- debe percibir, como mínimo, un euro más que los pares, esto es, que los funcionarios.

Suele añadirse a este razonamiento otro que a juicio de la clase política viene a reforzar la tesis. Este razonamiento lo basan en la, a su juicio, preeminencia del modo de acceso de los políticos a lo que podría denominarse empleo público -han sido elegidos por el pueblo- frente al modo de acceso de los funcionarios.

Este planteamiento carece, a nuestro juicio, de rigor. Se olvida que el principio de mérito y capacidad inherente a la adquisición de la condición de empleado público en cuanto produce nombramientos a través de competiciones abiertas entre los ciudadanos en las que se garantiza la igualdad, es un principio de justificación democrática tan sólido como el principio electivo: una competición por los votos frente a una competición sobre la aptitud profesional, porque los espacios a ocupar requieren en un caso el mayor apoyo popular y, en otros, el mayor nivel de excelencia.

Ambos sistemas -sufragio en el caso de la clase política y acceso por mérito y capacidad en el caso de los funcionarios- están recogidos en la Constitución Española –arts. 68,69 y 103.3, respectivamente-.

En cualquier caso, si se pudiera sostener este razonamiento, quedarían fuera de cobertura la inmensa mayoría de la clase política pues sólo sería aplicable a la clase política surgida de las urnas y sabido es que del Presidente del Gobierno para abajo-lo mismo cabe decir de los Presidentes de las CCAA- la clase política no es generalmente de elección sino de designación-Subsecretarios, Directores Generales, etc- privada por tanto de ese plus de legitimidad dimanante de la elección democrática, sobre el que se sustenta la comparación.

Es decir, si se pudiera sostener la pirámide retributiva sobre la legitimidad de origen de la clase política surgida de las elecciones, tal presupuesto no alcanzaría a cubrir porcentualmente ni al 5% de la clase política.

En consecuencia, dialécticamente, sólo se podrían establecer pirámides retributivas comparando políticos de elección y funcionarios públicos quedando fuera de este contexto toda la clase política de designación.

No se puede comparar, en consecuencia, desde el punto de vista del quantum  retributivo a un Director General con un funcionario público. El primero ha accedido al empleo público mediante una designación directa, o por utilizar una expresión al cabo de la calle, “a dedo”; la legitimidad de acceso al empleo público del funcionario, ya ha sido comentada.

Nosotros entendemos que una cosa es la clase política y otra la clase funcionarial. Entre ambas existen tales diferencias en el régimen jurídico aplicable que en modo alguno está justificada la fusión para obtener a partir de ella la conclusión de que todo es lo mismo y la jerarquía retributiva empieza en el Presidente del Gobierno y termina en el Ordenanza. Sólo se pueden comparar cosas iguales.

A nuestro juicio deben estructurarse dos ámbitos jerárquicos: entre la clase política entre sí y entre la clase funcionarial entre sí, nunca entre la clase política y la clase funcionarial entre sí.

Entre la clase funcionarial entre sí, el vértice de la pirámide retributiva debe empezar en el puesto profesional de más alto rango cuyo desempeño no conlleve la exigencia de modificar la situación de servicio activo -por cuanto cualquier cambio en dicha situación nos situaría en un ámbito distinto al del servicio público profesional- y acabar en el Ordenanza.

Entre la clase política dicho vértice debe corresponder al Presidente del Gobierno o cargo equivalente y finalizar en el cargo de nombramiento por Decreto de menor rango.

Repetimos, no se pueden comparar ámbitos distintos. La clase política debe percibir las retribuciones que ellos mismos consideren oportunas –como veremos, es a la clase política a la que corresponde fijar sus propias retribuciones-, pero sin tomar como referencia las retribuciones de los funcionarios so pena de desvirtuar el sistema, por cuanto si así se actuara, por alcance, la clase política pasaría a percibir en su montante global elementos retributivos singularmente diseñados para los funcionarios y estructurados en torno a las especificidades de la función pública profesional: trienios, pagas extraordinarias, complemento de destino, incompatibilidad, carrera profesional, productividad, penosidad, peligrosidad, etc. Se pervertiría el sistema.

Jerarquía retributiva sí, pero en ámbitos homogéneos, no heterogéneos y dispares.

No nos resistimos, por último, a evidenciar, a título de ejemplo, un decálogo de las profundas diferencias de régimen jurídico que existen entre los funcionarios públicos y la clase política que justifican, aún más, que entre ambos no deben existir comparaciones retributivas:

  • Edad de jubilación. Los funcionarios se jubilan, como máximo, a los 70 años; la clase política no tiene edad de jubilación (repárese en el Senador Fraga Iribarne).
  • Retribuciones. La clase política, sobre todo en los Ayuntamientos, decide sus propias retribuciones; los funcionarios perciban las retribuciones establecidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
  • Incompatibilidades. El régimen de incompatibilidades de la clase política es notablemente más permisivo que el régimen de incompatibilidades de los funcionarios públicos, hasta el punto de que aquéllos pueden compatibilizar el percibo de pensiones de jubilación con las retribuciones del cargo público, a partir de una mera operación semántica sobre el nombre de la retribución percibida.
  • IRPF. La clase política puede decidir el quamtum de sus retribuciones que queda sujeto a los rendimientos del trabajo y, por tanto, a la cotización del IRPF, y para ello basta, también, una mera operación semántica, la de denominar dicho quamtum como gastos de viaje y desplazamiento (art. 17.b) de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas); el funcionario cotiza por la totalidad de sus ingresos.
  • Pensión de jubilación. La clase política, para acceder a la pensión de jubilación por tal condición, necesita un período de cotización notablemente inferior al exigido a los funcionarios.
  • Complemento de alto cargo. La clase política con origen en la función pública consolida un complemento de alto cargo a los dos años de ostentar tal condición, y tal complemento pasa a percibirse al recuperar la condición de funcionario en servicio activo durante toda la vida profesional; el funcionario sólo consolida las retribuciones en su condición de tal.
  • Transporte. La clase política para sus desplazamientos dispone de coche oficial; los funcionarios, con carácter general, deben desplazarse en su propio vehículo o en medios de transporte público.
  • Tratamientos. La clase política se atribuye el tratamiento de Excelentísimo o Ilustrísimo; el funcionario, con carácter general, carece de tratamiento protocolarizado.
  • Gastos y dietas. La clase política cuando viaja por razón del cargo lo hace, generalmente, bajo la modalidad de “Gastos pagados”; el funcionario, con carácter general, percibe dietas con cuantía prefijada.
  • Prerrogativas. Parte de la clase política goza de prerrogativas exorbitantes del régimen común (inmunidad e inviolabilidad), así como de reconocimientos económicos y materiales tras cesar en la actividad política (estatutos de ex presidentes y otros cargos), de los que carecen los funcionarios públicos.

Para concluir, unas reflexiones.

Es legítimo que la clase política se autoasigne la retribución que considere oportuna en función de las indudables responsabilidades que asume ante la sociedad, pero para ello no debe utilizar como argumento las retribuciones de los funcionarios. La indiscutible jerarquía administrativa que debe existir entre la clase política y los funcionarios públicos no debe medirse en dinero. No manda más quien más cobra, sino quien teniendo capacidad, aptitud, carisma, liderazgo y sabiendo mandar, manda bien.

 

Editor: Ignacio Arias Díaz

Comentario

Comentarios (282):

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