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La Carrera Profesional En El Estatuto Básico Del Empleado Público: Cambiar Para Que Todo Siga Igual

1 de Julio de 2009 | Artículo de Ignacio Arias Díaz
El art. 103.3 de la Constitución establece que "La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones".

La Carrera Profesional En El Estatuto Básico Del Empleado Público: Cambiar Para Que Todo Siga Igual

Reserva de ley que la STC 99/1987 considera un límite infranqueable a los reglamentos y a la negociación colectiva y que está referida a: adquisición y pérdida de la condición de funcionario, condiciones de promoción en la carrera administrativa, situaciones administrativas, derechos y deberes, régimen disciplinario, creación de Cuerpos y Escalas y provisión de puestos de trabajo, así como reconocimiento de otras posibles vías para el acceso a la Administración Pública.

Sin embargo, el Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP) no tiene por finalidad implantar el "Estatuto" previsto en el art. 103.3, sino determinar la legislación básica de los funcionarios públicos y regular determinados aspectos del personal laboral. De ahí el nombre de Estatuto del empleado público, expresión ésta última que es un recurso dialéctico para evidenciar que su regulación abarca también al personal laboral.

El EBEP debe ser desarrollado por las leyes de cada Comunidad Autónoma.

Precisamente por eso podríamos decir que el "Estatuto" del art. 103.3 sería la suma del EBEP más las leyes de función pública de las Comunidades Autónomas.

Si tuviéramos que destacar las potenciales innovaciones que introduce el EBEP, sin duda optaríamos por la carrera profesional y el Código de Conducta.

Respecto a éste último, es la primera vez que se introduce en un texto legal referido a funcionarios, un listado de principios éticos y reglas de comportamiento. Ciertamente en la famosa cartilla de la Guardia Civil de 20 de diciembre de 1845, debida a la excelente pluma del fundador de este benemérito instituto, el Duque de Ahumada, ya se contiene un auténtico código deontológico. Pero en el ámbito de la función pública, en sentido tradicional, el EBEP implanta por primera vez un código de conducta.

Pero, sin embargo, este código es una mera declaración de principios por cuanto que el incumplimiento de las reglas que introduce no genera responsabilidad alguna. Es lo que la doctrina denomina soft law o derecho blando, débil, verde, etcétera.

Por lo que se refiere a la carrera profesional, que constituye el eje vertebrador de este comentario, el EBEP no introduce cambios sustanciales respecto a los elementos que la configuran si se compara con la normativa contenida en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública (en adelante, LMRFP). Parte de la misma filosofía, de los mismos principios, si bien utilizando palabras distintas.

La comparación es sencilla.

El art. 16 EBEP tras establecer que "La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad", estructura esta carrera en la aplicación aislada o simultánea de alguna de las siguientes modalidades:

  • Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.
  • Carrera vertical, que consiste en el ascenso en la estructura de puestos a través de los procedimientos de provisión de puestos de trabajo.
  • Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un Cuerpo o Escala de un Subgrupo o Grupo de Clasificación a otro superior.
  • Promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a Cuerpos o Escalas del mismo Subgrupo profesional.

Planeando sobre todos estos conceptos pero, sobre todo, sobre la carrera horizontal, articula el EBEP, en el art. 20, la evaluación del desempeño, procedimiento por el que se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados.

Nada nuevo bajo el sol.

La carrera horizontal que, con matices, es la que ha generado la actual polémica derivada de las sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias al haber anticipado el Principado de Asturias su implantación a la existencia de una ley de la función pública autonómica, viene a ser una traslación, con matices, del grado personal previsto en el artículo 21.1.d) LMRFP en el que se establece que "El grado personal se adquiere por el desempeño de uno o más puestos del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción. Si durante el tiempo en el que el funcionario desempeña un puesto se modificase el nivel del mismo, el tiempo de desempeño se computará con el nivel más alto en que dicho puesto hubiera estado clasificado".

Añade la letra f) del mismo artículo, y aquí está el meollo de la cuestión, que "El grado personal podrá adquirirse también mediante la superación de cursos específicos u otros requisitos objetivos que se determinen por el Gobierno, o en el ámbito de sus competencias, por el Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas, y el Pleno de las Corporaciones Locales".

Y decimos que aquí está el meollo de la cuestión porque este apartado se mantuvo inédito, cuando permitía el establecimiento de unos itinerarios profesionales que hubieran podido llegar a constituir una auténtica carrera profesional con el objetivo último de la especialización de los funcionarios.

Pero es ésta una cuestión de mucho calado que nos obligaría a extendernos en exceso.

Lo cierto es que entre la carrera horizontal y los párrafos transcritos existe una afinidad casi total.

Por lo que se refiere a la carrera vertical, es coincidente con la promoción profesional prevista en el art. 21 LMRFP, y consiste en el cambio de número, de nivel de complemento de destino, mediante el acceso a puestos de trabajo de nivel superior a través de los procedimientos de provisión de puestos de trabajo (concurso o libre designación con convocatoria pública), modalidad que cobija el grado personal al que antes hemos aludido y que, repetimos, permanece inédito en cuanto se refiere a su adquisición a través de la superior de cursos específicos, aspecto asimilable a la carrera horizontal.

La promoción interna vertical, consistente en el cambio de letra, es decir, de Grupo o Subgrupo de clasificación es idéntica a la promoción interna regulada en el art. 22.1 LMRFP. La similitud es total y no requiere mayores comentarios.

Por último, en lo que atañe a la promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a Cuerpos o Escalas del mismo Subgrupo profesional, es similar a la promoción interna regulada en el art. 22.2 y 3 LMRFP.

Estos preceptos albergan las dos modalidades de la promoción interna por antonomasia de las que citamos dos ejemplos a efectos clarificadores: promoción interna tradicional, en la que sin perder la naturaleza jurídica del vínculo de adscripción, se cambia de Cuerpo, por ejemplo, un funcionario con categoría de operario de limpieza que pasa a integrarse -también como funcionario- en el Cuerpo de Subalternos, y la promoción interna cruzada, a través de la cual se muta la naturaleza jurídica del vínculo de adscripción, por ejemplo, un operario de limpieza laboral que pasa a integrarse como funcionario en el Cuerpo de Subalternos.

Por ello podemos reafirmar la idea ya expuesta de que el EBEP no cambia nada, sencillamente las modificaciones que introduce son más semánticas que reales.

Se podría argumentar que la evaluación del desempeño es una novedad. Tampoco esa afirmación sería cierta.

El art. 23.3.c) LMRFP incorporaba a la estructura retributiva de los funcionarios el denominado complemento de productividad cuya función era -y sigue siéndolo en tanto no sea desarrollado el EBEP- retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo, términos éstos similares a los utilizados por el EBEP al contextualizar la evaluación del desempeño.

La LMRFP constituyó un sonoro fracaso en su aplicación por cuanto que la relación de puestos de trabajo, sobre la que se edificaba el modelo de función pública, partió de una base errónea que acabó con la especialización del funcionario al considerar que todos servían para todo.

Y ésa es la gran asignatura pendiente.

Dentro de la función pública, como en el resto de las actividades profesionales, no todo el mundo vale para todo. No basta ser un manitas, hay que dominar la materia con la que se trabaja. Un funcionario técnico que se haya formado en el ámbito del urbanismo no puede concursar mañana libremente para un ámbito en el que se maneje la materia función pública y pretender desarrollar la actividad con la misma solvencia. Tendrá en frente a sindicatos y a profesionales del derecho altamente especializados frente a los que no podrá luchar en igualdad de condiciones.

La gran asignatura pendiente de la función pública es, y seguramente seguirá siéndolo a la vista del EBEP, la especialización del funcionario, que sólo se podrá conseguir diseñando itinerarios profesionales, itinerarios formativos, que permitan alcanzar un alto grado de especialización en cada uno de los sectores en que se disgrega la actividad administrativa, cada día más complejos.

Por otra parte debemos tener en cuenta que la evaluación del desempeño, tal como está diseñada, pretende someter la valoración del trabajo desarrollado, no a criterios técnicos y objetivos, sino a pautas que sean del agrado de los superiores jerárquicos, olvidando que el funcionario no debe trabajar para agradar a sus superiores, sino que debe trabajar con eficacia y con sometimiento pleno a la ley y al derecho, postulados que están en el origen de su inamovilidad, y que deben garantizar su neutralidad, que se vería gravemente comprometida si a la hora de trabajar tuviera que pensar que en el desarrollo de su trabajo, y pensando en su evaluación, debe agradar a aquél de quien jerárquicamente depende.

Los excesos en la aplicación de las pautas de organización propias de la empresa privada pueden reducir las garantías del sistema de mérito y la imparcialidad del funcionario público.

Editor: Ignacio Arias Díaz

Comentario

Comentarios (1107):

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